Jednym z najbardziej znanych elementów Wspólnej Polityki Rolnej są dopłaty bezpośrednie. Jak wyglądają prawne regulacje w zakresie funkcjonowania unijnych subwencji?

Dopłaty bezpośrednie to subwencja która udzielana jest w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Zostały one wprowadzone w 1992 roku w ramach reformy WPR Mac Sharry'ego i stały się głównym instrumentem wsparcia rolnictwa. Wsparcie udzielane było w zależności od rodzaju produkcji, ustalano je w w oparciu o takie kryteria jak wielkość plonów, areału upraw czy pogłowie zwierząt. W 2003 roku wprowadzona została reforma Fischlera która wprowadziła zmiany w dotychczasowym systemie płatności poprzez uniezależnienie ich wypłacania od wielkości i struktury produkcji. W tym czasie wprowadzono też uzależnienie otrzymywania płatnosci bezpośrednich od spełnienia przez rolnika określonych standardów zgodnych z zasadą wzajemnej zgodności. Wysokość dopłat bezpośrednich powiązana jest z powierzchnią gospodarstwa rolnego, nie zaś od wielkości produkcji rolnej.

Dwa systemy wsparcia bezpośredniego

W Unii Europejskiej istnieją dwa systemy wsparcia bezpośredniego: System Płatności Jednolitej (tzw. SPS, obowiązujący w krajach „starej” Unii Europejskiej oraz w Chorwacji, Słowenii i na Malcie) oraz System Jednolitej Płatności (tzw. SAPS), czyli uproszczony system płatności bezpośrednich stosowany przez państwa które wstąpiły do UE w 2004 roku lub później. W tym drugim systemie brak jest uprawnień do płatności – stawkę oblicza się poprzez podzielenie rocznej krajowej koperty finansowej, określonej dla każdego państwa przez powierzchnię kwalifikujących się gruntów. System ten składa się z płatności podstawowej, płatności na zazielenienie, płatności dla młodych rolników (obowiązują one na terenie całej UE), płatności związanych z produkcją, płatności dodatkowej oraz odrębnego systemu płatności dla małych gospodarzy, a także (co występuje wyłącznie w SAPS) możliwe jest przyznawanie przejściowego wsparcia krajowego bądź krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich. Płatności w ramach SAPS mogą być uzupełniane krajowymi płatnościami uzupełniającymi które są finansowane z budżetu krajowego w wysokości do 30% płatności stosowanych w krajach UE-15 w dniu 30 kwietnia 2004 roku, jednak wysokość wsparcia nie może być wyższa od poziomu płatności w krajach „starej” Unii Europejskiej. Jak wskazuje Dariusz Żmija z Katedry Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie „podkreślić należy, że państwa Wspólnoty, w których obowiązuje SAPS, wyznaczają stawkę jednolitej płatności obszarowej wypłacanej na 1 ha na podstawie ilorazu rocznej krajowej koperty finansowej przypadającej na dany kraj oraz powierzchni referencyjnej, określającej powierzchnię użytków rolnych danego kraju.”¹.

Kto może otrzymać dopłaty bezpośrednie?

Warunki przyznania płatności uregulowane są w szeregu aktów prawa polskiego i unijnego, wśród których, w szczególności, warto wskazać:

a) ustawę z dnia 5 lutego 2005 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 z późn. zm.)

b) rozporządzenie nr 1307/2013,

c) rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 641/2014 z dnia 16 czerwca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 74),

d) rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 1),

e) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.),

f) rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69),

g) rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48).

g) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. 2015 poz. 351),

i) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 grudnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. 2020 poz. 2203).

Zauważyć należy, że zmiany w systemie dopłat bezpośrednich znajdują się także w Polskim Ładzie dla polskiej wsi.

Zgodnie z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 uprawnionym do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie jest rolnik rozumiany jako osoba fizyczna, osoba prawna, grupa osób fizycznych lub osób prawnych, który posiada gospodarstwo rolne położone na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i który prowadzi działalność rolniczą. Działalność rolniczą należy rozumieć jako produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych (w tym zbiory, dojenie, hodowla zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich) lub utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, poprzez obowiązkowe wykonanie co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego polegającego na usuwaniu lub zniszczeniu niepożądanej roślinności w terminie do dnia 31 lipca danego roku.

Podkreślić należy, że uprawnionym jest nie tyle właściciel, co posiadacz gospodarstwa wiejskiego. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Warto w tym miejscu przywołać postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2021 roku (sygn. akt V CSKP 23/21), w którym to orzeczeniu SN przypomniał, że „zgodnie z teorią romanistyczną przyjętą w kodeksie cywilnym, to władztwo obejmuje dwa elementy: fizyczny (corpus possessionis) - faktyczne władanie rzeczą oraz psychiczny (animus rem sibi habendi) - wolę władania rzeczą dla siebie (jak właściciel albo jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Animus possidendi to charakterystyczny element, który odróżnia posiadanie od innych form faktycznego władania rzeczą (dzierżenia, władztwa prekaryjnego). W orzecznictwie słusznie podkreślono, że animus rem sibi habendi przejawia się w podejmowaniu wielu czynności wskazujących na to, iż posiadacz traktuje rzecz jako pozostającą w jego sferze swobodnej dyspozycji, przy czym ocena podejścia, uwzględnia rzeczywistą wolę władającego, ale dokonywana jest obiektywnie, z punktu widzenia otoczenia posiadającego. Nadto korzystanie z rzeczy nie jest konieczne do stwierdzenia faktycznego władztwa nad rzeczą, wystarczy jedynie możność takiego korzystania przez posiadacza, choćby nierealizowana”. W związku z powyższym, jak wskazuje serwis rządowy gov.pl „Płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który rzeczywiście wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać tylko na „własnoręcznym” prowadzeniu prac polowych, ale obejmuje również: swobodne decydowanie o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie, bądź przy udziale innych osób, plonów, itp. Prowadzenie działalności rolniczej rozumiane jest jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści”2. W żadnej mierze nie można uznać pojęć „posiadanie” oraz „własność” jako synonimów gdyż własność to, zgodnie z regulacjami Kodeksu cywilnego prawo rzeczowe (zgodnie z art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego) a nie stan faktyczny.

Należy w tym miejscu również przypomnieć, że każdy rolnik który składa wniosek o przyznanie płatności zobowiązany jest do zadeklarowania wszystkich gruntów rolnych będących w jego posiadaniu, bez względu na to, czy ubiega się o przyznanie płatności do wszystkich gruntów, czy jedynie części z nich.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Jeżeli rolnik posiada więcej niż 1 ha płatności bezpośrednie są przyznawane jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013 (regulującego w wspomnianym przepisie kwestię nienależnych płatności oraz kar administracyjnych), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Wymogi dotyczące kwalifikujących się działek rolnych reguluje art. 8 ust. 1 wspomnianej ustawy który zakłada, że płatności przyznawane są do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami (są nimi, zgodnie z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, a także nie jest już zgodny z definicją „kwalifikującego się hektara” na mocy lit. a) w wyniku wdrożenia dyrektywy 92/43/EWG, dyrektywy 2000/60/WE oraz dyrektywy 2009/147/WE, w okresie w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony lub jest obszarem odłogowanym) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 (nakładający na państwa członkowskie obowiązek określania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślić należy, że wspomniane przesłanki muszą zostać przez rolnika spełnione łącznie.

Środki w Polsce wypłacane są przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa będącej agencją płatniczą akredytowaną na podstawie ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 nr 98 poz. 634) jako agencja płatnicza, która realizuje zadania i kompetencje agencji płatniczej, a także realizuje zadania państwa członkowskiego wynikające z art. 95 rozporządzenia nr 1306/2013, tj. przekazuje beneficjentom wykaz wymogów i norm, które mają być stosowane na poziomie gospodarstwa, a także jasne i dokładne informacje na ten temat.

Czy system dopłat funkcjonuje właściwie?

System dopłat bezpośrednich z polskiej perspektywy jest z wielu względów krytykowany. Wskazuje się na fakt, że: w systemie SAPS rolnicy nie otrzymują płatności według produkcji gospodarstwa ale na podstawie użytkowanej powierzchni i stawek na 1 ha powierzchni ustalonych na poziomie danego kraju; wysokość płatności uzależniona od powierzchni gospodarstwa może powodować zatrzymanie przemian struktury agrarnej; kierowanie płatności do małych gospodarstw produkujących głównie na własne potrzeby może skutkować przeznaczaniem dopłat bezpośrednich na konsumpcję a nie na inwestycje w rozwój; system powoduje wzrost cen ziemi co utrudnia wejście na rynek młodym rolnikom; zaś przede wszystkim dopłaty bezpośrednie mogą być wypłacane osobom niezwiązanym z rolnictwem3. Dane statystyczne wskazują, że aż 80% podmiotów otrzymujących dopłaty bezpośrednie nie prowadzi działalności rolniczej, a co drugi grunt został przekazany do uprawiania na podstawie bezumownych dzierżaw. Wynika to z faktu, że kryterium posiadacza jest, w świetle prawa cywilnego, bardzo szerokie. Szczególnie istotne jest więc stworzenie definicji aktywnego rolnika, która będzie wskazywać na to, jakie podmioty mogą uzyskiwać wsparcie.

Czytaj także: Dopłaty 2021 – ponad 12 mld zł zaliczek trafiło na konta rolników

bilbiografia:

1. Żmija, System płatności bezpośrednich w Polsce w kontekście rozwiązań stosowanych w Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe SGGW w Warszawie - Problemy Rolnictwa Światowego”, 11(26) (1), s. 195-196.

2. https://www.gov.pl/web/arimr/definicje16

3. Żmija, op. cit., s. 199.